Dag Vegger om projektutvärdering

Syftet med denna artikel är att berätta om betydelsen av att granska och utvärdera samhällsbyggnadsprojekt. Den bygger på min egen erfarenhet av granskning av vägprojekt på internationell nivå på uppdrag av Världsbanken, EU Bistånd, Qatar Audit Bureau mm. Själv har jag inte arbetat i Sverige sedan slutet på 90-talet, men när jag pratar med kolleger och gör sökningar på nätet, verkar det inte vara vanligt med denna typ av omfattande projektgranskning som jag här skall berätta om. De granskningar som görs i Sverige verkar mera vara att bocka av huruvida en lista med kriterier är tillfredsställda eller inte.

I Qatar var jag projektledare för granskning av 3 olika projekt, samtliga miljardprojekt. Uppdragsgivare var Qatar State Audit Bureau. I ett fall skulle vi granska en del av en inre ringled med tillhörande borrad dagvattentunnel, en enorm och kostsam boulevard som var nästan färdigbyggd. Problemet var att vägbanan hade börjat svikta efter bara några månaders trafik. Förutom en kontraktspecialist var fem internationella ingenjörer inom de olika specialområdena från vägbyggnad till trafiksäkerhet och hydrologi engagerade upp till 8 veckor. Vi fick full frihet att undersöka alla led i planerings- och utförandeprocessen. Vi kunde således ha möte med vägmyndigheten, Ashghal, och begära planläggnings- och kontraktshandlingar tillsammans med mötesprotokoll och korrespondens. Detsamma gällde byggledningen (Supervision) som utfördes av en italiensk konsultfirma. Vi kunde besöka entreprenören och begära insyn i alla protokoll, testrapporter, månadsrapporter och annat som kunde vara av relevans. Det började snart stå klart att byggkontrollen inte fungerade bra. Vi började misstänka att allt inte stod rätt till vad gällde materialkontroll.

Efter att ha utfört egna prover och jämfört med protokoll från tidigare provtagningar kunde vår vägbeläggnings specialist efter mycket undersökningar hitta den verkliga orsaken, som hade med krossat bergmaterial att göra. Han kunde påvisa att provcertifikaten var manipulerade. Det sannolika var att entreprenören med byggkontrollantens goda minne hade betalat laboratoriet som utförde testerna för att få godkända resultat. Det fanns möjliga förgreningar rakt in i vägmyndigheten, eftersom laboratoriet kontrollerades av dem. Vi kunde dessutom påvisa grava missförhållanden i hur byggledningen hade skötts. Arbeten som inte var färdiga eller utförda enligt bygghandlingarnas krav hade blivit godkända för betalning. Vi påvisade också allvarliga svagheter i hur byggledningskonsult och entreprenör hade upphandlats. Det resulterade i att vi utarbetade rekommendationer för hur den institutionella sidan kunde förstärkas. Vår slutrapport resulterade i att upphandlingsprocessen förbättrades. Byggledning och kvalitetssäkring stärktes genom uppföljningssystem som säkrade ökad transparens och säkerställande av att kontraktsrelaterade rutiner verkligen genomfördes. Dessutom blev entreprenören ålagd att bygga om vägen på egen bekostnad.

I Uganda var jag ansvarig för granskning av EU biståndsfinansierade projekt (European Development Fund, EDF). Projektet omfattade två nybyggda vägar. Den ena var en cirka 73 kilometer lång sträcka av huvudvägen mot Kenya med start i Jinja vid Victoria sjön där Nilen rinner ut. Den andra vägen var en 35 kilometer regional väg i västra Uganda. Vi fick tillgång till alla projekthandlingar som fanns hos EU och inom Vägmyndigheten UNRA.

Det visade sig snart att mycket hade gått fel i det ena projektet som startade i Jinja. Den entreprenör som ursprungligen fick kontraktet, lämnade efter ett halvt år och stämde staten Uganda, som juridiskt stod som ansvarig. Uganda förlorade i den internationella rättegången och fick betala 13 miljoner euro, eller runt 130 miljoner kronor i ersättning till entreprenören från Sydafrika. Sedan var man tvungen att handla upp en ny entreprenör till ett högre pris och med nära två års försening i projektet som följd. Från tillgänglig korrespondens mellan EU och upphandlingsmyndigheten kunde vi påvisa att EUs handläggare hade bedrivit otillbörlig inblandning i anbudsprocessen (hur detta hade gått till redovisade vi i detalj i vår granskningsrapport). Resultatet, så som vi tolkade det, var att kontraktssumman blev så låg att det att var omöjligt för entreprenören att gå med vinst. Följaktligen utnyttjade de därför en rad brister i projektadministrationen till att stämma staten, och entreprenören vann.

Vår rapport kunde påvisa en rad allvarliga felaktigheter i projektadministrationen och hos konsulten som hade ansvar för byggledningen (Supervision). Genom att granska forskningsrapporter hittade jag också den troliga orsaken till att vägbeläggningen hade gett vika. Detta hade att göra med att brittisk teknisk standard hade använts i Afrika som har helt andra geologiska och klimatologiska förutsättningar än Europa. Vi gav också rekommendationer om hur vi kunde lära av problemen, stärka administrativa rutiner så att liknande fel kunde undvikas i framtiden. Även i detta fall fann vi grava brister hos byggledningen. Oftast är det internationella konsultfirmor som anlitas för byggledning av vägprojekt finansierade av biståndsmedel eller utvecklingsbanker. De upphandlas i internationell konkurrens och kontrakteras baserat på deras tekniska kompetens, metodik och kvalitetsstyrning som de har beskrivit i anbudet. Problemet är att ingen kontrollerar att de genomför vad de har lovat när byggandet väl är igång. Ofta byts personal ut och det vanliga är att dyr personal byts ut till billigare. Rutiner som är övertygande beskrivit i konsultens anbud förverkligas inte. Vi fann ofta att brist på dokumenthanteringssystem och diarieföring gjorde det svårt att spåra den ansvariga parten när något hade gått fel. Med andra ord var det den internationella konsulten med ansvar för byggledningen som ofta var en stor del av problemet. I Uganda och i liknande projekt i Kenya föreslog jag därför rutiner hos vägmyndigheten som skall garantera att konsulten sätter upp de kvalitetssystem och rutiner som säkerställer kvalitet och transparens. Byggherren måste säkerställa att konsulten utför sitt jobb enligt kontrakt.

Förutsättningen för att spåra problem och brister som vi fann var att vi tänkte processorienterat. Om vi bara hade arbetat efter en rigid checkprocedur så som är kravet i ett EU finansierat projekt, hade vi inte nödvändigtvis identifierat problemen. Vi började därför med att förutsättningslöst studera hela planerings och byggprocessen i stort, läsa handlingar, kontrakt och protokoll och framför allt tala med alla berörda parter för att i ett tidigt skede identifiera de viktigaste problemen i projektet. När det var gjort, kunde vi gräva i orsakerna. Förslag till förändringar av processen för att lösa problemen i framtiden följer som en naturlig del. Då stöter man på nya problem – oviljan att ändra på rutiner. Det finns alltid involverade som vill behålla status quo, och ofta är det någon som känner sina intressen hotade om nya rutiner införs. Det är därför viktigt att en projektutvärdering är fri och oberoende. Tyvärr är inte så alltid fallet.

Qatar är inte direkt känt för att vara ett demokratiskt föredöme, men det var faktisk Qatar Audit Bureau som gav oss störst frihet till att granska de relevanta aspekterna av projekten. Även Världsbanken ger konsulten ganska fritt utrymme till att koncentrera sig på de delar de finner vara viktiga, men det är bankens handläggare som godkänner granskningsrapporten och har makt att underkänna delar som anses vara opassande. EU har rigida granskningsprotokoll som måste följas, men som lätt leder till att det formella får företräde framför essentiell problemidentifiering. Tyvärr styrs också innehållet av granskningsrapporten av de samma handläggare som har varit ansvarig för projektet. Det är ju ganska anmärkningsvärd. Trots detta, fick vi godkänd rapporten i Uganda som även tog upp misstag av EU:s egna handläggare. Men allt för mycket diskussion och energi gick åt att diskutera formaliteter. Därför anser jag att projektgranskning måste få vara mest möjlig oberoende från påverkan av de handläggare som har varit ansvarig för projektet.

Projektgranskning eller projekt audit av utförda projekt kan inte ändra på de förluster som redan är gjorda, men om erfarenheten som kommer fram används för att förbättra upphandling, metodik och  kvalitetskontroll i kommande projekt, finns möjligheten att förbättra effektivitet och ekonomi i dessa. Oberoende granskning av förstudier och projekteringshandlingar däremot, ger möjlighet att se projektet med andra ögon och hjärnor, något som förvånansvärt ofta ger resultat. I det mest extrema fallet i ett Världsbanks finansierat projekt i Vietnam sparade vi över 1 miljard kr med ett granskningsteam vars arvode var ungefär 1 miljon.

Avslutningsvis vill jag rekommendera att det ges mera möjlighet att utföra oberoende granskning av svenska samhällsbyggnadsprojekt. Det skulle troligen visa sig vara en mycket bra investering.

Du kan läsa mera om projektledning och granskning av internationella projekt i min nyligen utkomna bok: ”Med världen som arbetsplats” som finns att köpa på Bokus: https://www.bokus.com/bok/9789187297373/med-varlden-som-arbetsplats/

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *